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李鐵京津冀協同或變保北京 資源配置現巨大差異
李鐵：京津冀一體化特點、挑戰和政策難點
李鐵
國傢發改委城市和小城鎮改革發展中心主任
●當這個城市有足夠多優質資源的時候，一定會有大量所謂的中低端資源的配套。白領、企業總部的老板，包括大量的高檔飯店，需不需要服務員、需不需要清潔工人、需不需要快遞、需不需要保安、需不需要保姆？
●制定一個政策的時候一定要想每個人的選擇。北京市區有這麼多的優質資源，它還會承載未來城鎮化的人口。
最大特點是"行政色彩"
京津冀一體化，首先是一個區域問題，中國的區域問題和國際不太一樣，我們首先要瞭解中國的區域特點。
一、以行政區為主導的區域發展大框架。行政區導致基礎設施的配置和公共服務體系的供給在某種程度上相對封閉。
二、區域內有不同等級的行政區。通過不同層級城市來體現，使城市的等級和行政區緊密聯合在一起。
三、中國的區域某種程度上是相互競爭的關系，不是協作的關系。行政區域的政績考核和公共資源的供給差異，導致這種競爭在近三十年、特別是近二十年來，越來越強烈。在這種競爭格局下，大量政府配置的要素和資源價格被大大壓低。
四、自然、環境和區位條件不同，區域發展呈現出不同的特點。所以，不同區域的協調發展與合作規律是不一樣的。
在這個認識框架內，如何認識京津冀一體化？
首先，京津冀是中國行政區劃中最具有特點的一個區域，有強烈的行政色彩，是兩個政治局委員領導的北京和天津，和兩個中央委員領導的河北省，他們在區域等級上是不對等的。
第二，在整個京津冀協同發展中，一系列思維方式都是圍繞著"保北京"為前提提出的，這就使整個區域出現瞭不均等的機會，也使資源配置出現瞭巨大的空間差異。
第三，由於歷史的原因，也有發展階段的原因，三個地區的發展呈現不同的特色：北京通過絕對的行政權力和行政機構設置，高度聚集瞭服務業，盡管也有很多工業，但是以服務業發展為重要特色。天津是傳統的工業城市，到今天工業化已經發展到中後期階段。河北在"保北京"的前提下，享受不到北京對它產生的各種功能輻射，大量的人才資源還被吸引到北京來，隻能在已有的資源條件下發展特色產業，比如有鐵礦、有煤礦，所以發展鋼鐵工業。但是在發展階段、人均投資水平、人均財政收入上，三地有非常大的差距，"環北京貧困帶"就明顯呈現出這個差距。
第四，在各自不同的發展階段下，整個區域中出現瞭強烈的同構競爭。大傢都希望按照中國城市發展模式獲得更多的優質資源。河北在環北京經濟圈的規劃中，確定瞭沿北京的14個試點城市，在他們各自制定的城市發展規劃中，出現瞭競爭的姿態。本來從北京的角度講，低端產業外移，向河北等城市輻射，但是河北則希望吸引北京更多的優質產業進來，周邊14個城市提出的概念同構，都希望把北京的房地產項目移到本地。在都以房地產發展作為重大依托的情況下，周邊的中小城市形成瞭同構競爭。這種態勢不僅沒有得到資源特點的互補，反而產生瞭強烈的競爭，加劇瞭封閉。
第五，公共服務水平差距巨大，使這種合作變得越來越不可能。最大的問題就是戶口，北京的戶口隻能和上海對調，和天津都不能對調，更不要說河北的中小城市瞭。這種戶口所帶來的優質公共資源的福利化供給，會使大量的其他資源和人口，為瞭享受這種福利，偏向於向北京集中。2008年以後，北京的招商引資為什麼具有絕對的優勢？就是因為有福利供給的特點，使這些資源更多集中到北京。2008年到2010年這三年，北京年均人口增長80萬，和它加大招商引資的力度有直接的關系。
行政主導易導致"虛化"
在這個體制下研究京津冀一體化，確實是一個巨大的挑戰。我們要知道現在研究京津冀一體化不是按照傳統的方式，是要更多強調市場化資源的配置，但是在以行政為主導的時候，原來的協作變成瞭還是"保北京"，就使整個一體化的概念變虛瞭。
挑戰之一，到底是"保北京"還是促進協同發展？京津冀和長三角、珠三角不一樣，上海的工業對長三角、對浙江、江蘇形成強烈的輻射，香港服務業的輻射則帶動瞭珠三角商業的發展。可是北京對周邊缺乏輻射能力，上世紀八十年代以來北京對自己轄區內都缺乏輻射能力。所以我們看北京郊區的鄉鎮企業比天津、比浙江、廣東差很多，因為北京工業很小，而且管制得非常嚴。在這個前提下，怎麼樣發揮對河北、對天津的輻射作用呢？
挑戰之二，天津和河北在發展中還有強烈的同構性，都是發展工業。隻不過河北以民營為主，天津發展水平要高一點，已經跳出瞭鋼鐵工業一傢獨大的趨勢，發展多元化的現代工業企業。
挑戰之三，市場關心的和我們研究所關心的完全是兩碼事。前幾天傳言說"保定要成為政治副中心"，一下子把保定房地產價格大幅度抬高瞭，我想這是中央不願意看到的。河北制定京津冀一體化的時候，更希望通過北京優質資源外移，以幫助河北解套，他們在過去三年大拆大建過程中走瞭一些不正確的發展路徑，搞瞭一些生態城，由於後續沒有資源的供給，這些生態城面臨"鬼城"的危險，於是想著能不能通過一體化把資源給唐山、廊坊等地，使這些新城重新起死回生。
難點在優質資源配置
對中央來講，制定京津冀一體化政策，要面臨以下幾個具體的問題。
第一，北京到底以什麼樣的心態來面對一體化？因為霧霾、交通擁堵......把這些都歸結於人口過度膨脹，就通過人口外移和控制人口的方式緩解"城市病"嗎？這個是要進一步去考慮的。當這個城市有足夠多優質資源的時候，一定會有大量所謂的中低端資源的配套。白領、企業總部的老板，包括大量的高檔飯店，需不需要服務員、需不需要清潔工人、需不需要快遞、需不需要保安、需不需要保姆？可是這些人，他們去購買東西是會到大商場、超市，還是去和他們收入水平相近的小飯店、小零售商、小市場呢？這就是所謂低端產業的來源。當城市有大量精英人士聚集的時候，會需要更多的服務。以排斥人口的方式來緩解北京城市壓力，進行京津冀一體化，這不是一個好的方案。北京還有一系列中低收入人口需要充分的就業來支撐。
第二，很多人提出把北京優質資源外移，我想應該從增量優質資源上考慮。制定一個政策的時候一定要想每個人的選擇。大量的優質醫院、教育資源是不會遷出的。所以優質資源增量放緩進入北京應該是一種措施，新增的一些總部、大學新校區是不是考慮不要集中到主城區？可以分佈到房貸基隆市中正房貸汽車貸款宜蘭五結汽車貸款北京的郊區，或者到與河北交界的地方去。即便解決瞭增量，人口還是會繼續向北京市區集中，市區有這麼多的優質資源，它還會承載未來城鎮化的人口。隻不過放緩瞭增長速度，給未來改善基礎設施提供瞭時間。放緩增長速度應該是一個主前提。
第三，如何發揮市場機制的作用。人向哪裡去，政府不應該通過行政的方式來規定，而是把路徑搭好，他們自主選擇去哪裡。現在的問題是基礎設施資源的配置被行政分割，如果我們在這三個地區建立交通資源的配置體系，由中央政府引導民資、外資的力量來修建交通，根據人口的聚集方式來選擇運輸承載方式，市場就會確定人和技術等要素向哪裡去。很多北京市的居民覺得霧霾很嚴重瞭，想到外面去選擇一個適合生活的環境，他會自主選擇，這是整個一體化非常重要的前提。
第四，北京對外輻射的最大優勢是服務業。怎麼樣通過交通設施的改造，加快服務業對周邊地區的輻射，形成新的增長點，這是需要我們研究政策的時候認真考慮的。
最後，中國城鎮化高速增長還要持續二三十年，不是一年兩年就完成瞭，京津冀一體化政策的實施也不會在一兩年就完全落實。隻有在這些大前提下，我們以市場化為主導，制定長期的發展政策，政府做該做的事情，京津冀一體化的目標可能就更為合理。還有就是我們不能期望在十年內就可以出現一個所謂合理的城市佈局，三十年形成的框架、結構、人口和產業的組合，不可能瞬間搬出北京，如果要這麼做，肯定是短期行為在主導著京津冀協同發展的思路，最後還是事與願違，並可能造成巨大的社會資源的浪費。
其實重點在於思路，在於機制的建設。所以，我個人認為京津冀一體化的規劃，重點在於機制建設，通過十年的努力，形成協同發展，市場主導，政府規劃的合理機制，才是最終解決問題之道。
(本文為作者在國傢發改委城市和小城鎮改革發展中心與新京報社共同舉辦的"2014中國城鎮化高層國際論壇特別對話--京津冀一體化如何突圍"上的主題演講)
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新聞來源http://wh.house.sina.com.cn/news/2014-05-06/09254117528.shtml
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